Introducción:

El presente estudio se realiza con el objetivo de conocer el origen y el proceso de las consultas realizadas por el Congreso del Estado de Guerrero en la LXIII legislatura a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanos, y personas con discapacidad, así como evaluar sus alcances y sus resultados.

Para tal efecto, resulta necesario diferenciar los términos de Consulta Popular y Consulta a Comunidades y pueblos indígenas y afromexicanos y discapacidad.

La consulta popular es el instrumento de participación por el cual los ciudadanos, a través de la emisión del voto libre, secreto, directo, personal e intransferible, toman parte de las decisiones de los poderes públicos respecto de uno o varios temas de trascendencia nacional o regional competencia de la Federación, tal como lo expresa el artículo cuarto de la Ley Federal de Consulta Popular, expedida el 19 de mayo de 2021, derivado de la reforma a la Fracción VIII del art. 35 Constitucional, la cual establece que es derecho de los ciudadanos mexicanos votar en las consultas populares, sobre temas de trascendencia nacional o regional.

A diferencia de las Consultas a Comunidades y Pueblos Indígenas, Afromexicanos y con Discapacidad, que son derechos reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, después una gran lucha de Organismos Internacionales para que la población indígena y población afromexicanos y grupos vulnerables tengan el derecho de emitir su opinión cuando se crean o reforman leyes que les benefician o perjudican de manera directa.

Antecedentes:

México está compuesto por diversas culturas multiétnicas, siendo la mayoría de su población personas mestizas y amerindios, quienes originalmente pertenecían a etnias náhuatl, mayas, chichimecas, chontales, olmeca, entre otros, cuyo método de identificación fue por mucho tiempo la lengua autóctona, sin embargo en la época actual se ha perdido el interés de preservar las lenguas autóctonas, en gran parte por la discriminación han padecido cuando al salir de sus comunidades y llegar a ciudades, estas se expresan en sus lenguas y sienten discriminacion o burlas, incluso podríamos considerar la  autodiscrominación, ya que esas mismas personas han expresado sentirse avergonzados de que se les considere indígenas o afrodecendientes.

Por lo anterior, se hace necesaria la reivindicación a los pueblos originarios, la recuperación y fomento de sus lenguas, sus prácticas religiosas, su educación, sus métodos medicinales, reconocer sus derechos y hacerlos valer.

A partir del año 2000 el Inegi opta por la temática ampliada de la auto adscripción étnica (el auto reconocimiento que hace un individuo para identificarse como parte de un determinado grupo étnico), como criterio complementario para identificar a la diversidad étnica del país.

En México existen 23.2 millones de personas de tres años y más que se autoidentifican como indígenas, lo que equivale a 19.4 % de la población total, en base al censo de Población de INEGI 2020; de estas, 51.4 % (11.9 millones) fueron mujeres y 48.6 % (11.3 millones), hombres.

De los 23.2 millones de personas que se autoidentificaron como indígenas, 7.1 millones (30.8 %) hablaban alguna lengua indígena y 16.1 millones (69.2 %) no lo hacen.

El estado de Guerrero, es uno de los estados en donde más se reconoce la población indígena, ascendiendo al 33.92% de su población la que se auto adscribe como tal y 1.16% se considera afrodecendiente.

A simple vista, podría parecer un grupo minoritario, sin embargo, representan el origen sociocultural que distingue y caracteriza a nuestra entidad y país y dicha representatividad debe contar con el derecho a la consulta popular promoviendo la participación ciudadana respecto a la creación de nuevas leyes o reformas que le atañen, o afecten regulados por su propio marco legal

Composición Étnica de Guerrero.

El estado de Guerrero, es uno de los estados en donde más se reconoce la población indígena y afromexicana.

1. Guerrero Indígena:

Guerrero es altamente indígena, en especial en las zonas de la Montaña y Costa Chica, siendo las dos zonas más marginadas del estado. Con datos estadísticos del censo realizado por el Inegi en 2020, En el estado de Guerrero, residen 509,110 personas de tres años y más hablan alguna lengua indígena de modo exclusivo o además del español, disgregados de la siguiente forma:

Las lenguas muertas en el estado son: Cuitlateco, Chumbio y Chontal y se tiene conocimiento que los yopes fueron exterminados casi totalmente; en fecha de 2004, quedando sólo algunas pequeñas congregaciones.

1. Guerrero Afro

En cuanto a descendencia Afromexicana, Guerrero es la entidad federativa con mayor porcentaje de afromexicanos en México, contando con 16 municipios en donde al menos 10% de la población se identifica como afrodescendiente o negra, solo superado por Oaxaca que cuenta con 69 municipios en esta categoría, la mayoría de estos municipios se concentran en la región de la Costa Chica.

El Inegi reporta que en base al censo de población 2020, En el estado son consideradas 303 mil 923 autoadscritas como afromexicanas, el cual representa el 8.6% de la población total guerrerense.

En algunas zonas de la Costa Chica, la denominación popular para los afromexicanos es a través de la palabra cuculuste, una palabra de origen indígena para denominar al cabello chino y crespo.

1. Guerrero con Discapacidad:

La Organización Mundial de la Salud, OMS, define a una persona con discapacidad. “Como aquella que tiene limitaciones funcionales, cognitivas e intelectuales o sensoriales de largo plazo qué al interactuar con diversas barreras, pueden impedir su participación plena y efectiva en la sociedad en igualdad de condiciones con los demás.”

El Censo de Inegi en 2020, refleja que en Guerrero viven 669 mil 526 personas con discapacidad, es decir el 18.9% de la población total de los guerrerenses padecen de ella los cuales el 47.3% son hombres y el 52.7% mujeres, acentuando el mayor grupo en el rango de edad de 60 a 64 años, pero quienes tienen el derecho de tomar decisiones propias y libres, así como el derecho de la participación e inclusión efectiva en la sociedad.

Origen de las consultas a los pueblos originarios como derecho constitucional: (Marco Normativo).

Se entiende como pueblos originarios a aquellos descendientes de las sociedades pre-coloniales que se desarrollan sobre el territorio en el que actualmente se ejerce soberanía y al que están ligados por una continuidad histórica, es decir pueblos que habitaron antes de la conquista de América y continúan presentes.

Los pueblos originarios han enfrentado diversas dificultades históricas, culturales y legales dentro de los parámetros de la vida, se considera que los pueblos indígenas han sido tradicionalmente víctimas de los mayores abusos de sus derechos humanos a lo largo del tiempo, primero por el poder colonial, y posteriormente por los estados modernos que propician exclusión política y la discriminación social y económica

Por lo anterior, organismos internacionales han debatido el derecho a la consulta y a la participación, los cuales representan un espacio de integración e interlocución entre los pueblos indígenas y el Estado sobre temas que afectan el entorno de estas comunidades.

A pesar de que la consulta y la participación son principios fundamentales de un gobierno democrático y de desarrollo incluyente, para los gobiernos pasados estos derechos fueron en muchas ocasiones una práctica costosa, ineficiente e incluso del todo innecesaria.

Después de un largo camino, en 2001, el Poder Legislativo modificó los artículos 1o., 2o., 4o., 18 y 115 de la Constitución, lo cual tuvo como propósito avanzar en la nueva relación entre el Estado, los pueblos indígenas y la sociedad. Así mismo, convenio con la Organización Internacional del Trabajo, Declaraciones de la ONU y las leyes locales lo abordan de la forma en que se indican en el siguiente cuadro:

Origen de las consultas a personas con Discapacidad:

La Asamblea General de las Naciones Unidas, adoptó en 2006 la Convención sobre los Derechos de las personas con discapacidad, un tratado internacional que tiene como objeto promover, proteger y garantizar los derechos humanos de las personas con discapacidad y cuyo principio fundamental el derecho a ser consultadas.

Este tratado internacional reconoce que las personas con discapacidad tienen el derecho de participar activamente en la toma de decisiones que les afectan, tanto a nivel individual como en la formulación de políticas y programas que les conciernen.

Así mismo, el artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, garantiza los derechos humanos de todas las personas en el país, sin discriminación alguna.

Esta disposición constitucional establece que todas las personas gozan de los derechos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de que el Estado mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, por tanto, las personas con discapacidad en México tienen el derecho de acceder a la justicia, a la educación inclusiva, a la salud, al trabajo, a la participación política, la vida cultural y social, a la igualdad de oportunidades, entre otros derechos.

 Consultas efectuadas en Guerrero:

Las condiciones que motivaron al desarrollo de los procesos de consulta en el estado, derivaron de sentencias que la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró como acciones de insconstitucionalidad, las cuales fueron: 78/2018, 81/2018, 136/2020 y 299/2020, respecto a las materias de Seguridad Pública, Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas, Electoral y Educación indígena e inclusiva; se declararon inconstitucionales  el Decreto 778 por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la ley número 701 de Reconocimiento, Derechos y Cultura de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Guerrero; el Decreto por el que se expidió la Ley número 777 del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guerrero; el Decreto 460 por el que se adicionan los artículos 13 Bis, 272 Bis, a la Ley Número 483 de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Guerrero; el Decreto 756 por el que se reforma el artículo 14 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero; y el decreto por el que se reforman los Capítulos VI “Educación indígena” conformado por los artículos del 39 al 41 y VIII “Educación inclusiva” integrado por los artículos del 44 al 48, contenidos en el Título Segundo “Sistema Educativo Estatal” de la Ley Número 464 de Educación del Estado Libre y Soberano de Guerrero.

Asimismo, se considera la Recomendación General número 27/2016 emitida por la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) que específicamente señala en su título “IV. RECOMENDACIONES GENERALES… a Los Poderes Legislativos de las Entidades Federativas” las siguientes:

PRIMERA: Se estudie, discuta y vote, la iniciativa que, en su caso, presente el titular del ejecutivo estatal respectivo, en relación con el derecho a la consulta previa, libre e informada, que integre como mínimo los requisitos que han sido establecidos en el texto de esta Recomendación.

SEGUNDA. Se estudie, discuta y vote una iniciativa de ley que presente alguno de los grupos parlamentarios al interior de los congresos locales, que contemple una legislación específica respecto del derecho a la consulta previa, libre e informada, que integre como mínimo los requisitos que han sido establecidos en el texto de esta Recomendación.

TERCERA: Se asegure la participación de los pueblos y comunidades indígenas del país realizando consultas a las mismas, y se integre a las Organizaciones de la Sociedad Civil e instituciones académicas durante el procedimiento legislativo.

Lo anterior, originó en la generación de mecanismos que permitieron la realización de Consultas, reuniendo los requisitos establecidos en las Resoluciones emitidas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas, y personas con discapacidad.

De esta manera, Congreso del Estado deja un precedente dejando bases sólidas para que en lo subsecuente cuando se trate de creación o modificación de ordenamientos legales que inciden en pueblos y comunidades indígenas, afromexicanos o personas con discapacidad, se tiendan los canales de comunicación y mecanismos de acompañamiento necesarios tendentes al desarrollo adecuado del proceso de consulta a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanos.

Principios para la realización de las Consultas:

Cada una de las consultas tuvo principios específicos, en base a la naturaleza de los mismos, las primeras consultas realizadas fueron hacia los pueblos indígenas y afromexicanos en materia de seguridad y en materia electoral, siendo éstos los siguientes:

Los pueblos indígenas y afromexicanos tienen el derecho humano a ser consultados, mediante procedimientos culturalmente adecuados, informados y de buena fe, con la finalidad de llegar a un acuerdo a través de sus representantes, cada vez que se prevean medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente^, conforme a lo siguiente:

1. LA CONSULTA DEBE SER PREVIA:

Debe realizarse durante las primeras etapas del plan o proyecto de desarrollo o inversión o de la concesión extractiva y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad.

1. LA CONSULTA DEBE SER CULTURALMENTE ADECUADA:

El deber estatal de consultar a los pueblos indígenas y afromexicanos debe cumplirse de acuerdo con sus costumbres y tradiciones, a través de procedimientos culturalmente adecuados y teniendo en cuenta sus métodos tradicionales para la toma de decisiones. Lo anterior, exige que la representación de los pueblos sea definida de conformidad con sus propias tradiciones.

Para que una consulta indígena sea culturalmente adecuada, es necesario que se respete el derecho de los pueblos y comunidades indígenas a la no asimilación cultural, consistente en que se reconozca y respete la cultura, historia, idioma y modo de vida de las poblaciones indígenas como un factor de enriquecimiento de la identidad cultural del Estado y se garantice su preservación.

Asimismo, se deben tomar las medidas necesarias para garantizar que los miembros de los pueblos puedan comprender y hacerse comprender en procedimientos legales, facilitándoles traductores si es necesario.

1. LA CONSULTA DEBE SER INFORMADA:

Los procesos de otorgamiento exigen la provisión plena de información precisa sobre la naturaleza y consecuencias del proyecto a las comunidades consultadas, previo y durante la consulta. Debe buscarse que tengan conocimiento de los posibles riesgos, incluidos los riesgos ambientales y de salubridad, a fin de que acepten el plan de desarrollo o inversión propuesto de forma voluntaria.

1. LA CONSULTA DEBE SER DE BUENA FE,:

Se debe garantizar, a través de procedimientos claros de consulta, que se obtenga su consentimiento previo, libre e informado para la consecución de dichos proyectos. La obligación del Estado es asegurar que todo proyecto en área indígena o que afecte su hábitat o cultura, sea tramitado y decidido con participación y en consulta con los pueblos interesados con vistas a obtener su consentimiento y eventual participación en los beneficios.

Proceso de las Consultas, características y fases:

1. FASE DE ACERCAMIENTO (PRECONSULTIVA)
2. Identificacion de medidas legislativas objeto de consulta;
3. Identificación de pueblos y comunidades / grupos a ser consultados
4. Determinación de la forma en que se llevará a cabo el proceso, es decir,  

la forma de intervención y la formalización de acuerdos lo cual se deberá definir de común acuerdo entre autoridades gubernamentales y representantes de las comunidades indígenas.

1. FASE INFORMATIVA ( DIFUSIÓN)
2. Entrega de información y difusión del proceso de consulta;
3. Contar con información completa, previa y significativa sobre medidas legislativas.

1. FASE DE DELIBERACIÓN INTERNA:
2. Pueblos y comunidades / grupos a ser consultados; mediante diálogo y acuerdos, evalúan internamiente la medida que afectará de forma directa.

1. FASE DE DIALOGO:
2. Representantes de estado, representantes de los pueblos y grupos consultados generan acuerdos

• FASE DE DECICIÓN.
•   Comunicación de resultados y entrega de dictámen

Acciones realizadas por el Congreso del Estado durante el desarrollo de las Consultas a Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas y Personas con Discapacidad.

Una vez que fueron recepcionadas las Acciones de Insconstitucionalidad emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se tuvieron diversas reuniones en el interior del Congreso del Estado y mesas de análisis con la Junta de coordinación política y asesores para definir rutas de trabajo con las siguientes acciones:

• Se creó una comisión de seguimiento del proyecto sobre consultas de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos.
• Se capacitó al personal técnico del congreso, con la participación y colaboración de diversas instancias como SEMUJER, CNDH, IEPC
• 27 / Abril / 2022 Se aprobó mediante Acuerdo  no. 45  “PROTOCOLO PARA DESARROLLAR DE MANERA LIBRE, PREVIA, INFORMADA Y DE BUENAFE, EL PROCESO DE CONSULTA PARA PODER CREAR, REFORMAR, ADICIONAR O DEROGAR LAS LEYES QUE IMPACTEN EN LA ESFERA DE DERECHOS A LAS COMUNIDADES Y PUEBLOS INDÍGENAS Y AFROMEXICANOS”.
• 2 de octubre de 2022 Se creó la Unidad de Procesos de Consulta del Congreso del Estado, encargada de coordinar los trabajos realizados en las consultas.
• Se realizaron diversas reuniones de grupos para el debate con representantes de pueblos originarios y afromexicanos
• Se tuvieron reuniones con integrantes de la CRAC y encuentro con Unión de Pueblos y Organizaciones del Estado de Guerrero UPOEG
• Se realizaron reuniones con los alcaldes de los municipios donde se cuenta con presencia de personas indígenas y afromexicanos
• Se realizó un encuentro con el consejo comunitario de Ayutla de los Libres
• Se realizó con el apoyo del interpretes certificados por el INAH

La Consulta en Materia Electoral, fue realizada con apoyo del Instituto Electoral de Participación Ciudadana, para lo cual se celebró la firma del Convenio específico de colaboración y coordinación interinstitucional con el Congreso y el IEPC para consultas a comunidades indígenas y afromexicanas el día 05 de abril de 2023, comprometiéndose a desarrollar de manera coordinada la consulta libre, previa, informada, culturalmente adecuada y de buena fe a pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas del estado de Guerrero, respecto de la consulta ordenada por sentencia en la Acción de Inconstitucionalidad 136/2020 del 8 de septiembre de 2020, dictada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Para el cumplimiento de los compromisos, atribuciones y obligaciones financieras derivadas del convenio, acuerdan designar los recursos presupuestarios requeridos, así como coordinar, desarrollar y ejecutar cada una de las partes de la consulta, hacer un plan de difusión para los pueblos consultados y de capacitación para el personal de ambas instituciones, así como intercambiar la información que se requiera.

Se realizaron reiniones informativas para la consulta en materia electoral 49 municipios de Guerrero que integran los nueve distritos electorales con población indígena y afromexicana.

La presente consulta culmina con la presentación de la iniciativa por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la ley número 483 votada el 08 de junio del 2023, modificando modificar el adverbio numeral Ter por Quáter al artículo 13 Ter propuesto como adición en la iniciativa, debido a que dicho adverbio (Ter) quedó integrado en el artículo 13 Bis propuesto en la iniciativa de las acciones afirmativas a favor de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas

Para el caso de la Consulta en Materia Educativa:

La consulta a personas con discapacidad en materia de educación, estuvo a cargo de la Comisión de Atención a las Personas con Discapacidad de este Congreso, como parte del proceso legislativo correspondiente, con la finalidad de crear un marco jurídico para que ninguna persona con discapacidad tenga dificutades de ejercer su derecho a la educación, adoptando el lema “Nada de las Personas con Discapacidad, sin las personas con discapacidad”.

Para estas consultas, por su índole de ser a personas on discapacidad, se aplicaron principios especiales, garantizando etapas y procedimientos miniciosos. Los principios aplicados fueron previa, pública, abierta y regular, estrecha y con participación preferentemente directa de las personas con discapacidad, así como accesible, informada, significativa, con participación afectiva y transparente.

Su aplicación fue en las distintas regiones de la entidad y se dirigieron a las personas con discapacidad física o motriz, intelectual, sensorial visual, sensorial auditiva, infancias con discapacidad y otras discapacidades, a través de mesas de trabajo presencial y virtual, y buzones físicos y digitales, garantizando con ello que las personas con discapacidad pudieran enviar opiniones y propuestas en cualquiera de las formas.

También se contó con la participación de la Universidad Autónoma de Guerrero (Uagro), la cual  desarrolló  la primera Mesa a Petición de Parte de la Consulta Previa, Pública, Abierta y Regular a Personas con Discapacidad del Estado de Guerrero en Materia de Educación Inclusiva, en respuesta a la solicitad de las áreas de Grupos Vulnerables y de Discapacidad.

Se realizaron foros presenciales y virtuales, los foros presenciales fueron realizados de manera regional, considerando los 12 municipios del estado más grandes con la finalidad de que existiera una mayor concurrencia de la poblacion, para con ello realizar la escucha activa de opinión y planteamientos de cómo les gustaría que fuera su educación, que barrereas se encuentran dentro de la educación y de que manera se pudiese mejorar; en cada foro de instalaron diversas mesas de trabajo, en unas estuvieron personal docente, mesa de organizaciones, mesa de discapacidad motriz, mesa de discapacidad auditiva, acompañados de personal profesional. En cuanto a los foros virtuales, fueron realizados con el apoyo de las tecnologias y plataformas digitales permitiendo la participación de un mayor número de personas en un mayor número de lugares.

Además, se realizó el Primer Parlamento para personas con discapacidad 14/ oct /2022.

En cada una de las actividades realizadas se tuvo una extensa participación y un sin número de opiniones, exposición de nececidades, solicitudes y propuestas en materia que permitieron dar cumplimiento a lo mandatado por la Suprema Corte de la Justicia de la Nación.

Resultado: de las Consultas:

L.C. Magaly Vázquez Romero

Investigadora del Instituto de

Estudios Parlamentarios Eduardo Neri

Fecha: 20 de junio del 2024.